Para cercar os riscos que podem envolver o pacote de infraestrutura da gestão Dilma, o governo conseguiu aprovar, sem fazer alarde, a criação de uma estatal de seguros, conhecida como Segurobras.
A medida provisória já foi aprovada no Congresso e deve ser sancionada por Dilma Rousseff na próxima semana.
O objetivo principal da estatal, cujo nome oficial é Agência Brasileira Gestora de Fundos e Garantias, será viabilizar as apólices e as garantias de obras de infraestrutura, mas a empresa poderá competir com as seguradoras privadas em ramos como habitação, crédito estudantil, exportação e até o de veículos, o maior do país.
A estatal também poderá comprar participações em seguradoras já existentes, como a SCBE (Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação), voltada a exportações.
Em jogo, está um mercado estratégico, que cresce em média 20% ao ano desde 2007. No ano passado, as seguradoras brasileiras faturaram R$ 105 bilhões, volume 16,6% superior ao de 2010.
Ilan Goldberg[1]
Até que ponto seria oportuno e juridicamente adequado criar uma estatal de seguros?
A imprensa vem reiteradamente noticiando o interesse do Governo Lula pela criação de sua 12a estatal, desta vez dedicada ao oferecimento de seguros.
O Ministério da Fazenda afirma que a nova estatal seria essencial para corrigir distorções criadas pelo mercado privado de seguros, o qual seria ineficiente para reter todos os riscos decorrentes do acentuado desenvolvimento da economia nacional. Nas palavras do Ministro da Fazenda, Guido Mantega :
“Estamos suprindo uma deficiência do setor de seguros no Brasil. Falta esclarecimento, até porque, do jeito que está, o setor de seguros não dá conta de suprir as necessidades de investimentos que o Governo tem feito. Vamos corrigir estas distorções”.
Considerando haver urgência e relevância à questão, o Governo, originalmente, pretendeu criar a referida empresa por meio de Medida Provisória. Neste particular, é pertinente a seguinte indagação: até que ponto seria oportuno e juridicamente adequado criar uma estatal de seguros por Medida Provisória?
Pouco tempo após a divulgação do inusitado projeto do Estado, empresários do setor mobilizaram-se e, pontualmente, criticaram a proposta, ainda mais sob as vestes de Medida Provisória. Rapidamente, a referida iniciativa cedeu espaço à criação da novíssima estatal por intermédio de Projeto de Lei encaminhado ao Congresso Nacional.
Logo depois da divulgação desse fato, o mercado brasileiro de seguros, representado pela Confederação Nacional das Empresas de Seguros Gerais, Previdência Privada e Vida, Saúde Suplementar e Capitalização – CNSeg – manifestou-se de maneira contrária à criação da nova estatal, com argumentos opostos aos sustentados pelo Governo.
Segundo informações técnicas colhidas pela CNSeg , o mercado brasileiro, em hipótese alguma, careceria de uma nova seguradora a fim de subscrever os riscos do comentado Programa de Aceleração de Crescimento – PAC – ou as obras de infraestrutura inerentes à realização no país da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016. Vejam-se os argumentos de Jorge Hilário Gouvêa Vieira, presidente da CNSeg:
“A CNSeg e seus associados não aceitam, portanto, os supostos argumentos relativos ao seguro garantia em que o Governo alega que o setor privado não tem capacidade para fazer frente à grande demanda por seguros das obras do PAC e dos eventos esportivos de 2014 e 2016.
E uma prova inconteste desta capacidade são os números do setor que demonstram o grande potencial desta indústria que movimentou, em 2009, R$ 109,2 bilhões em prêmios, representando 3,56% do PIB. Suas reservas técnicas acumuladas são da ordem de R$ 237,1 bilhões – fundamentais para garantir o segundo grande papel das seguradoras que é atuar como investidor institucional –, além de um patrimônio líquido consolidado de R$ 68,8 bilhões e investimentos de R$ 310 bilhões, montante equivalente a 9,7% do PIB. O setor também pagou R$ 8,34 bilhões em impostos. Este ano deverá crescer de 10% a 15%. Não bastasse essa solidez, ainda garante cerca de 70 mil empregos diretos no país.
"O mercado tem plena capacidade para fazer o que o Governo quer. A criação da uma estatal é um retrocesso em ações do próprio Governo, que quebrou o monopólio do setor de resseguros acerca de dois anos e meio”,
O mercado segurador tem total capacidade para oferecer proteção financeira a todos os grandes projetos em execução ou em fase de licitação na área de infraestrutura. O seguro-garantia, especificamente, é um dos segmentos de maior crescimento no país. A América Latina movimentou US$ 725 milhões em prêmios e o Brasil respondeu por 31% deste montante (o equivalente a R$ 696 milhões), atrás apenas do México com 41%. No primeiro trimestre de 2010 o país assumiu a primeira posição, com 36% do volume de US$ 189 milhões. Vamos corrigir estas distorções”.
Revezaram-se nos noticiários argumentos contra e a favor da criação dessa estatal.
O mercado também trouxe como argumento contrário à EBS a recente flexibilização do monopólio do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), ocorrida no início de 2007 com a sanção da Lei Complementar nº 126, cuja disciplina legal foi levada a cabo pela Susep e pelo CNSP ao longo daquele ano por meio de diversos atos normativos.
Apenas para ilustrar o desenvolvimento do mercado ressegurador após o término do regime monopolista, atualmente o Brasil tem em atividade 90 resseguradores, dos quais seis são locais, 24 são admitidos e sessenta (60) são eventuais, além de diversos pedidos de habilitação por parte de novos resseguradores cuja análise será brevemente realizada pela Susep.
Sob essa ótica, não há dúvida alguma de que o mercado brasileiro primário de seguros, após o término do monopólio, tem condições para acessar os mercados internacionais por meio dos agentes estabelecidos no país de maneira direta, livre das amarras características ao regime monopolista.
Postos lado a lado os argumentos favoráveis e desfavoráveis, torna-se importante pensar essa questão sob a perspectiva constitucional e, para isso, retroagir um pouco no tempo, mais precisamente aos motivos que conduziram o próprio Governo a eliminar o antiquíssimo monopólio do IRB – Brasil Resseguros S.A.
A Secretaria de Política Econômica do Governo Lula, ao estimular e conduzir o processo que culminou com o término do monopólio do IRB, taxativamente afirmou que aquele regime produzia ineficiências, prejudicava a concorrência, impossibilitava a entrada de inovações no mercado segurador. Apenas visando a ilustrar o panorama à época que, diga-se de passagem, data do ano de 2007, sendo, portanto, bastante recente, convém examinar os trechos a seguir, extraídos do estudo publicado pela referida Secretaria:
3.1.3 Aperfeiçoamento do Marco Regulatório do Setor de Seguros [...] Por essas razões, o Governo inseriu em sua agenda 2004-2005 a revisão do marco regulatório do setor de seguros e resseguros, favorecido pela alteração do artigo nº 192 da Constituição Federal, através da Emenda Constitucional nº. 40, de 29/05/2003, que permitiu que o Sistema Financeiro Nacional fosse regulado por mais de uma lei complementar. Colocando a proteção ao consumidor como objetivo central da ação do Estado, a política para o setor de seguros será baseada em três pontos principais: i) o aperfeiçoamento institucional; ii) o aperfeiçoamento fiscalizatório; e iii) o aperfeiçoamento das garantias ao consumidor. O objetivo dessa política é retirar os entraves hoje existentes ao surgimento de novos produtos e serviços, promovendo aumento da competitividade no setor, melhoria das normas prudenciais e aperfeiçoamento da atuação do órgão regulador e fiscalizador. Hoje, o Instituto de Resseguros do Brasil possui tanto a atribuição de regular o mercado quanto o monopólio das operações de resseguro. Porém, sua composição acionária possui não apenas o Governo, mas também as próprias empresas fiscalizadas. Historicamente, sua importância residiu na própria criação e desenvolvimento do mercado nacional de seguros. Contudo, o monopólio do resseguro, do qual o Brasil é hoje umas das raras exceções, ao lado de Cuba e Costa Rica, traz consigo atualmente alguns entraves econômicos à continuidade do desenvolvimento setorial: a) cria ineficiências no mercado de seguros, por inibir que o ressegurador único recuse atuar com seguradoras com deficiências operacionais ou de subscrição, gerando maiores custos em última medida ao próprio segurado; b) não estimula a competitividade entre seguradoras; c) inibe a entrada de novas seguradoras no mercado (nacionais e estrangeiras); e d) inibe o desenvolvimento de novos produtos, principalmente aqueles não padronizados. [...]. (Grifou-se)
Examinando o entendimento do próprio Estado, que culminou com o fim do monopólio do resseguro por meio da Lei Complementar nº 126, de 15 de janeiro de 2007, pergunta-se: o que teria mudado de modo a sugerir a criação de uma nova estatal, agora dedicada ao mercado de seguros?
Os argumentos do mesmo Governo e, para ser ainda mais específico, da mesma Secretaria, são completamente contraditórios.
É preciso lembrar, sempre, que a Constituição Federal de 1988 eliminou a possibilidade de que o Governo crie novos monopólios, o que divergiu substancialmente dos textos de Constituições anteriores, sobretudo daquelas que foram promulgadas por ocasião dos regimes ditatoriais que comandaram o país por tantos anos.
É preciso pensar no referido projeto do Governo norteando-se pelos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, previstos no art. 1o, inc. IV e 170, inc. IV, da Constituição Federal, que figuram como verdadeiros pilares da ordem econômica nacional.
Considerando o seguro como atividade econômica e não como serviço público, dada a desnecessidade de que o Estado se faça presente na qualidade de provedor , por que se cogitar da criação de uma estatal para atividade tão especial e complexa, como é o seguro?
Por mais que se tenha afirmado que a EBS poderá atuar em todos os ramos dos seguros, o discurso pró-Estado foi centrado nas necessidades de coberturas para grandes projetos de infraestrutura (seguro garantia) e vultosas obras – riscos de engenharia –, o que demonstra, ainda mais, quão técnicas e complexas são essas modalidades de garantia.
Com efeito, não se trata de, por exemplo, oferecer mais apólices de vida, acidentes pessoais ou automóveis para ampliar a fatia da população que regularmente contrata o seguro. Definitivamente, esta não é a pretensão do Governo. Quer-se, em verdade, oferecer garantias complexas sob o ponto de vista operacional sem as necessárias exigências praticadas pelo mercado segurador privado, impostas pelo próprio Estado, por seu agente fiscalizador – a Susep.
Ao examinar a questão sob a ótica do resseguro, anteriormente à sanção da Lei Complementar nº 126, posicionamo-nos pela necessidade de que o Estado deixasse de exercer funções na qualidade de protagonista, assim como se procedeu em diversos outros segmentos da economia nacional (petróleo e gás, telecomunicações, energia elétrica, navegação de cabotagem, entre tantos outros).
Foi-se o tempo em que o país experimentou a necessidade de proteger as suas divisas explorando atividades econômicas. As Constituições da República de 1934 e de 1937, expressamente, dispunham em seus títulos relativos à ordem econômica e social que caberia à lei providenciar a nacionalização das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que à época estivessem em operação. Assim também era que as sociedades em atuação no Brasil não poderiam dispor de acionistas estrangeiros em seus quadros.
O programa de nacionalização do seguro alinhava-se, perfeitamente, às características do Estado empresário, desenvolvimentista, sendo certo que a exploração monopolista do resseguro vinha ao encontro daquele panorama. Pedro Alvim , ao comentar a respeito do programa de nacionalização do seguro, observa que a criação do IRB se tratou da maior conquista deste programa:
“Pretendeu, então, o Governo impor determinadas condições para restringir esse fluxo de dinheiro para o exterior em prejuízo da nossa balança de pagamentos. Houve resistência das companhias estrangeiras, que tudo fizeram para dificultar a aplicação das normas regulamentares dos sucessivos diplomas legais publicados [...]. A demorada resistência das companhias estrangeiras à submissão das normas regulamentares gerou um movimento no Congresso Nacional, visando à nacionalização do seguro no país. Pretendia-se transformar em nacionais as agências das seguradoras estrangeiras e, ao mesmo tempo, criar condições para o fortalecimento das nossas seguradoras. [...] O movimento nacionalista teve, porém, o mérito de ensejar a criação do Instituto de Resseguros do Brasil (Decreto-Lei nº 1.805, de 27.11.39). Seria o instrumento da política nacionalista. Sua instalação, no ano seguinte, marcou o início de uma etapa muito importante para o progresso do seguro nacional”.
Como consequência da aplicação da livre iniciativa e da livre concorrência ao setor de resseguros, enfim, após mais de 70 anos de monopólio, este foi eliminado, cedendo espaço à concorrência saudável entre os agentes de mercado.
Nesses termos, por mais que o discurso governamental negue a existência de interferência estatal por força da criação da EBS, não há como deixar de associar a presença do Estado à respectiva interferência e, consequentemente, restrições à livre concorrência, frise-se, constitucionalmente protegida.
Apenas para ilustrar a lógica dessa reflexão, imagine-se que o Governo queira contratar garantias para a construção da tão comentada usina hidrelétrica de Belo Monte.
Após a criação da EBS, o mercado privado teria alguma chance de concorrer com a estatal?
Se o Governo puder contratar as garantias para os seus próprios projetos com o próprio Governo (perdoando, aqui, o irresistível pleonasmo), naturalmente o mercado privado será preterido.
Considerando que o mercado, por si, é capaz de oferecer as garantias necessárias ao desenvolvimento da economia nacional e, além disto, enfatizando que o Estado não deve imiscuir-se com atividade econômica tão específica, a fim de concentrar seus esforços naquilo que realmente for básico e essencial à população – segurança pública, saúde, educação, saneamento e tantos outros serviços –, responde-se à pergunta formulada no título deste breve ensaio ratificando a desnecessidade e a impertinência de que seja criada a nova estatal de seguros.
[1]
Mestre em Regulação e Concorrência pela Universidade Cândido Mendes e sócio do escritório Chalfin, Goldberg & Vainboim Advogados Associados
