PADOVANI: QUESTÃO DE CREDIBILIDADE

O assunto do dia é o Corte e o que se pode esperar dele. Padovani e Salto realizam uma análise muito centrada e objetiva sobre o atual ambiente e a responsabilidade dos agentes públicos em nos fornecer uma moeda, essa sim, meio escassa: Confiabilidade, credibilidade.

O canto das sereias

por Roberto Padovani e  Felipe Salto

O debate fiscal no Brasil tem sido curioso. A maior parte dos analistas econômicos não acreditava em qualquer esforço fiscal relevante por parte do governo. Quando o ajuste foi anunciado, as avaliações mais comuns chamaram a atenção para a insuficiência do corte ou para as dificuldades de implementação.

A nosso ver, tamanha descrença diz muito sobre o regime fiscal do País.

Independentemente da discussão dos cortes e de sua execução, o ceticismo corrente faz sentido e reflete algo grave: a perda de credibilidade da política fiscal. De fato, a falta de regras críveis na condução da política somada à gestão dos últimos anos fortalece a desconfiança geral.

Diferentemente de outras áreas, tem-se avançado muito pouco na construção de instituições fiscais sólidas. A Secretaria do Tesouro Nacional, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a definição de regras formais para a evolução do superávit primário, via sistema de metas anuais, foram avanços inegáveis e fundamentais. Mas, diferentemente da política monetária, as decisões fiscais não são colegiadas, não há o nível de transparência necessário e, muito menos, o enforcement para uma prestação de contas clara e acessível. A contabilidade criativa empreendida nos últimos dois anos, principalmente, e o contínuo descumprimento de metas são exemplos da permissividade institucional atual.

A ausência de maiores garantias institucionais tem implicações práticas importantes.

Quanto menor o controle institucional e a falta de transparência das ações da administração pública, tanto maior a dependência da credibilidade fiscal em relação ao “gestor de plantão”. Justamente por isso, a política fiscal brasileira vem sendo forte e negativamente contaminada pelo desempenho e discursos baseados em

posicionamentos meramente ideológicos.

Os resultados recentes não ajudam a construir uma boa reputação. A expansão fiscal de 2009 teve o mérito de acelerar a recuperação local. No entanto, um novo e forte crescimento dos gastos públicos, no ano seguinte, durante o período eleitoral, começou a produzir efeitos negativos sobre a economia. Os gastos, como proporção do PIB, saltaram de uma média histórica de 16%, nos anos de 2000 a 2008, para 18%, em 2009, e 19% no ano passado. Neste cenário, a pergunta mais comum é: se a defesa enfática do aumento do gasto público federal tem sido uma das características do governo do PT e os quadros da Fazenda pouco se alteraram, por que haveria uma mudança de rumos agora? É neste argumento que se baseia o ceticismo predominante.

Com poucas restrições institucionais e um passado que condena, resta a confiança teórica nos incentivos políticos e econômicos para que se mantenha a crença na racionalidade fiscal.

Destarte, há um curioso e raro consenso entre economistas, da heterodoxia à ortodoxia. Isoladas as diferenças ideológicas e as preferências de ordem política ou normativa, a racionalidade econômica impôs uma unanimidade de diagnósticos: a expansão fiscal conduz a um desequilíbrio amplo, pressionando a balança comercial, a taxa de câmbio, a inflação e a taxa de juros. Como a instabilidade macroeconômica não interessa a ninguém - a inflação não é mais aceita pela sociedade – todos sabem que o ajuste fiscal é condição necessária para se alavancar o crescimento não inflacionário.

Dessa forma, mesmo com todos os problemas contratados no âmbito fiscal, o ajuste em 2011 deverá ser entregue. Bons sinais, nesse sentido, são o empenho do governo na aprovação do salário mínimo de R$ 545 e o contingenciamento de R$ 50 bilhões anunciado.

Mesmo assim, a maior institucionalização da gestão fiscal é indispensável. A alta recente da inflação, o impacto já esperado sobre as contas públicas do reajuste do salário mínimo em 2012 e as diversas restrições políticas e institucionais para uma correção maior no curto prazo indicam que um ajuste gradual faria sentido. 

O gradualismo, por sua vez, depende de um quadro institucional mais sólido. Com um maior formalismo e restrições institucionais, a gestão fiscal convenceria a sociedade de que o ajuste de curto prazo poderia se estender ao longo dos próximos anos. A maior institucionalização da gestão fiscal seria fundamental para assegurar um menor ritmo de crescimento das despesas correntes do governo, ao longo do tempo, independentemente da boa vontade ou da “sagacidade” dos governos. Tal qual Ulisses, que se amarrou ao mastro do navio para não ser atraído pelo canto das sereias, o Estado precisa criar amarras mais rígidas para evitar que incentivos perversos desviem os governos da rota inicialmente traçada.

Um anúncio fiscal como o que foi feito há algumas semanas, aliado à percepção de que ele teria continuidade ao longo do tempo, poderia trazer resultados imediatos ao mercado e aos formadores de opinião. O mercado financeiro, por dever de ofício, antecipa os impactos das políticas públicas sobre o preço dos ativos. Com maior rigor fiscal, abrir-se-ia espaço para juros mais baixos e câmbio menos apreciado. Da mesma forma, um ajuste fiscal sustentável ao longo do tempo possibilitaria a redução da carga tributária e o aumento dos investimentos públicos e privados. Ou seja, um crescimento econômico maior.

A atual falta de credibilidade na área fiscal, portanto, impede que se antecipe um cenário econômico que, acreditamos, tende a ser positivo. É preciso dar um passo à frente. Precisamos consolidar instituições para fugirmos das confusões e promessas não cumpridas no passado recente. O crescimento econômico agradece.

1 Roberto Padovani é economista pela USP, mestre em economia pela FGV-EAESP e estrategista do Banco WestLB.

2 Felipe Salto é economista pela FGV-EESP, mestrando em administração pública e governo pela FGVEAESP e analista da Tendências Consultoria.

O CORTE COMO ELE DE FATO É

Depois algum protelação, mas se mostrando mais seguro e antecipando a data do anúncio, o governo resolveu se assumir e expôs com clareza a questão principal: Que trabalham não com números, mas com expectativas.

Talvez por se sentirem mais confortáveis frente a algum recuo dos números da inflação tenham resolvido se assumir de vez.

Conforme a matéria do Estado, abaixo, o corte real foi de R$13 bi, numero próximo ao previsto por Marco Mendes, num texto do Centro de Estudos da Consultoria do Senado, socializado pelo José Roberto Afonso, que referenciei num post. Mendes fala num corte real de no máximo R$19 bi.

O restante não é corte. É uma soma de espertezas de quem sabe que o prometido não é o feito, como no caso do “corte” das emendas parlamentares ou uma declaração de “vontade” de não gastar. No caso específica das emendas volta a insistir que foi um hábil jogo político de valorização da mesa de negociações que existem entre Executivo e Legislativo. Com menos recursos as “ações” do Executivo devem estar em alta na bolsa do Congresso.

Mantega em sua fala reconheceu que sempre negou: Que a injeção excessiva de recursos do Estado na economia pode sim causar inflação. Ao contrário de muitos economistas atualmente meio desamparados ele assume que o excesso de dinheiro provoca inflação. A saída de debitar à crise todo o peso da responsabilidade indique que:

a) Não souberam “botar o pé no freio” ou seja não souberam, incompetência?, a hora da saída;

b) O ministro teve um ataque de falta de memória e esqueceu que acabamos de sair de um processo eleitoral onde se gastou muito.

Enfim, as cartas estão na mesa. Certamente não se tratará de conferir ponto-à-ponto. Até por que, como Mendes coloca e nós já vínhamos afirmando desde o lançamento da idéia do corte, a única forma consistente de saber se houve ou não corte é comparar 2010 com 2011, o que só poderemos fazer depois de 31 de dezembro.

A questão agora é se o processo de alta para seu caminho de ascensão ao teto da meta e se comporta civilizadamente o que tem a haver com questões objetivas, mas tem muito de subjetivo e está ligado às expectativas dos agentes.

Vamos aguardar e ver. Não vai demorar muito a ficar claro se o jogo que está sendo jogado funciona. Resta esclarecer um detalhe: E se não funcionar? Tem um plano B?

Corte real no Orçamento é de R$ 13 bilhões

Demetrio Carneiro

BRASIL: NO PLANEJAMENTO FISCAL A CHAVE ESTÁ NA EXECUÇÃO DOS INVESTIMENTOS

Pensamos que a reação do mercado para o recente pacote fiscal tem sido quase que universalmente cética. Em nossa opinião, a razão é simples: se tomarmos pelo “valor de face” o que foi anunciado pelo ministro Mantega, a probabilidade de alcançar o ajuste necessário é muito pequena.

Pensamos que o problema com essas análises pessimistas é a interpretação demasiado literal das intenções do governo, especificamente a promessa de manter os níveis de investimento, como previstos no PAC.

Em nossa análise, mais otimista, defendemos a idéia de que o governo usaria a execução do programa PAC como um "amortecedor" para cumprir as metas de ajuste fiscal em uma base contínua. Ou seja, se as receitas ficam aquém do previsto, o governo vai retardar a execução de investimentos para atingir a meta. Isso equivaleria a adiar gastos. Da mesma forma, durante o boom pré-eleitoral, a execução de muitos programas foi acelerada. Assim, o governo poderia cumprir as suas metas fiscais e, ao mesmo tempo manter a sua promessa de não cancelar projetos de investimento, que são vistos como sagrados pela esquerda política.

No Estado de São Paulo de hoje, o conhecido economista Samuel Pessoa, do conservador instituto IBRE / FGV, sediado no Rio, concorda com a nossa análise.

No estudo de Pessoa, dos R$ 50 bilhões em cortes, R$18 bilhões são pelo cancelamento de despesas previstas pelo Congresso. A partir das excessivamente infladas despesas discricionárias em saúde e educação o governo pode cortas outros R$13.9 bilhões e mais R$ 5 bilhões de custos do serviço púbico civil. O restante, R$15.3 bilhões, virá do retardo da execução do PAC, o que pode ser feito aplicando a mesma taxa de execução do ano passado: 65%.

Embora se possa discutir sobre estes números, pensamos que eles mostram que é possível alcançar o nível dos cortes necessários dado que uma visão mais realista dos desafios concretos da política a serem enfrentados pelo novo governo estejam sendo tomados em consideração.

Dilma esta sendo confrontada com o desafio de lidar com a herança inflacionária do governo Lula, sem, entretanto, repudiar abertamente suas políticas. Achamos que isso vai exigir uma declaração, cuidadosa e nem sempre muito transparente, de intenções.

Tony Volpon

INFLAÇÃO E CORTE: O CHOQUE DE REALIDADE

Segundo o Boletim Focus, que nada mais é do que o resultado das expectativas dos especialistas de mercado, a expectativa é de alta da inflação. Agora, 2011, e em 2012.

Ao contrário do que muitos imaginam não se trata de profecia auto-realizável no sentido de que o “mercado prefere” juros mais altos proporcionados por uma inflação mais alta e, então, prefere ver a inflação em alta. Parece uma lógica bem primária, mas tem quem pensa assim.

O que realizará a inflação em alta envolve a alta de alimentos, mas também envolve uma política pública de gastos focada no uso político como estratégia de poder dos recursos públicos.

Atualmente a avaliação é de que, no governo central, um corte eficiente o suficiente para “desaquecer” a economia o suficiente e manter a inflação em patamares razoáveis envolve algo por volta de R$70 bi. Se tivermos em conta que, no Orçamento de 2011, as chamadas Despesas Discricionárias autorizadas, um dos poucos lugares onde “dá para cortar”, estão na casa de R$ 80 bi, dá para entender o tamanho do abacaxi que terá que ser descascado.

As escolhas são:

a) Cortar fundo e correr o risco de ter problemas sérios na base de governo, essencialmente fisiológica e já bastante insatisfeita com a partilha do botim, desculpe dos cargos;

b) Não cortar tão fundo, empurrar com a barriga, e conviver com um patamar de inflação mais alto, tendo que compensar com altas na taxa de juros. Lembrando que as altas nas taxas de juros andam extremamente impopulares entre nós e sua redução foi uma das promessas mais fortes de Dilma.

Seja como for o atual governo segue tutelado pela, essa sim, “herança maldita” do governo anterior, que jogou todas as suas cartas na recuperação fulminante do PIB com intenções nitidamente eleitorais.

Na prática Dilma é herdeira e cúmplice deste projeto.

Resta saber se ela tem um plano B. Até aqui não está anunciado. O lado mais visível são as falas de orientação nacional-desenvolvimentista de Mantega e sua obsessão cambial.

Ainda na questão de se ter um projeto, em artigo publicado hoje no Estado de São Paulo Fernando Henrique Cardoso chama a atenção para o fato de que os altos preços nas commodities, que têm ajudado e muito, não são eternos. De fato, seguindo a lógica já conhecida das bolhas especulativas em algum momento esta também vai estourar. Se olharmos para os investimentos diretos estrangeiros e seu papel central no financiamento de nosso crescimento é bom que também percebamos ai outra fragilidade desse modelo.

FCH fala em ausência de estratégias. É verdade. Em meio aos aspectos vantajosos dos eventos do resto do mundo, commodities & e recursos de investimento, deveríamos estar sabendo o quê e como usa-los em prol de um modelo mais sustentável. Aqui, também, parece não haver um plano B.

Demetrio Carneiro

DÚVIDAS SOBRE UM AJUSTE FISCAL EM 2011

As intervenções do Estado na economia foram mais intensas na crise, mas permaneceram após ela. Imagina-se que tenham permanecido por conta das eleições executando a lógica do ciclo político-eleitoral de gastos na fase pré-eleitoral. Com o novo governo imagina-se também a continuidade da lógica do ciclo: Conter a expansão fiscal.

Durante os últimos anos a fonte da expansão vinha dos sucessivos recordes de arrecadação, o que não parece ser a perspectiva mais correta para os próximos anos, portanto permanecer expandindo gastos parece não ser uma escolha, mas manter o mesmo ritmo de gastos também parece que não é. Existe uma clara contradição entre manter o ritmo de gastos públicos e o desempenho da economia, ela fica externada na ritmo inflacionário e na manutenção das taxas de juros reais.

A questão da taxa real de juros é uma forte marca no debate econômico é há evidente relação entre gastos públicos "além do necessário" para manter o ritmo econômico e seu custo refletido não apenas na pesada carga tributária, mas também na necessidade de manter os juros nominais em patamares mais altos para atrair recursos que financiem a dívida e sua rolagem. Não é problema apenas nosso. Agora mesmo a Espanha se vê na contingência de ter seus títulos pouco demandados pelo mercado por conta de uma taxa que se considera insuficiente.

Enfim, se juros reais mais baixos são tema do dia o corte no gasto público se torna assunto a ser evidenciado. Dilma uma hora prometeu cortes ou hora nem tanto. Supondo que ela busque os cortes de gastos, entre a pura vontade dela, a vontade que evidencia pelo pragmatismo que tem marcado todos esses anos de governo petista, e seu objeto de desejo estão as limitações do jogo que se jogou todos esses anos na área fiscal.

Embora não seja uma abordagem nova, e muito especialistas em finanças públicas já sinalizaram a dificuldade de cortes frente ao tipo de gasto que se realiza, texto abaixo, referenciado num resumo do Ex-Blog do César Maia e de autoria de Mansueto F. Almeida Júnior,  trás, de forma embasada, um interessante debate sobre os limites do corte de gasto tendo em vista todas as restrições e introduz a noção de "custeio restrito".

Interessante comentar que na exposição da LDO 2011 o Ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, comentava, num linha paralela de lógica, sobre a dificuldade de obter recursos orçamentários para investimento nas obras do PAC, com referência ao Orçamento Geral da União de 2011, por conta do "engessamento" das despesas públicas nas contas de pssoal, saúde, educação etc. É nessa fala que ele abre as portas para a possibilidade de aumento arrecadação via aumento da tributação nos próximos anos, por conta da necessidade de investimentos. Apenas anotem essa lógica para referência futura, pois esse é outro debate que vai render muito.

Demetrio Carneiro

A Difícil Tarefa de Cortar o Custeio

Vou direto ao ponto. O Brasil não tem como fazer um ajuste fiscal profundo em um ano. Por que? Simples. Nos últimos onze anos, mais de 70% do crescimento dos gastos não financeiros do governo federal vem de gastos sociais e INSS. Se acrescentarmos a essa conta o custeio especifico da saúde e educação, esse número vai para 85%. Com esse perfil, a única forma de fazer um ajuste fiscal é sendo mais parcimonioso ao longo dos anos, concedendo reajustes menores ao salario mínimo e controlando os aumentos dos funcionários públicos.

A possibilidade de redução drástica de custeio também não é possível. Vamos, por exemplo, ver o caso dos gastos com educação e saúde. Em 2009, excluindo os gastos com servidores inativos, o gasto total com as funções saúde e educação pelo governo federal foi, respectivamente, R$ 53,7 bilhões e R$ 34,1 bilhões. De acordo com a estrutura do gasto detalhada nas tabelas abaixo, 96% do gasto com saúde são gastos com custeio (84%) e pessoal (12%); e 89% dos gastos com educação são gastos de custeio (47%) e pessoal (42%). Não há como, no curto-prazo, os hospitais deixarem de comprar material cirúrgico ou pagar os leitos que o SUS utiliza nos hospitais privados. Assim, o potencial de ajuste nessas áreas é muito pequeno. E quanto essas contas representam do custeio?

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