RUSZEL: O ORÇAMENTO E A EXECUÇÃO DA DESPESA

por Ruszel Lima Verde Cavalcante*

A democracia, enquanto governo do povo, não está presa a fórmulas, mas sim a conquistas que esse próprio povo encerra em seu drama ou dilema histórico, sendo a medida de democracia aferida pelo grau de participação popular na vida de dado Estado, bem como da forma e respeito à organização estruturante, que fatie o poder a ponto de fatiar a autoridade.

Entra Governo, sai ou continua Governo, o povo brasileiro é testemunha e vítima ao mesmo de execução orçamentária com realização de despesas públicas relacionadas a obras e compras fantasmas, que destinam recursos públicos ao ralo da corrupção. Mas o Congresso Nacional discute uma Lei de Qualidade Fiscal.

Tramita no Senado Federal o Projeto de Lei Complementar do Senado n° 229, de 2009, que estabelece normas gerais sobre plano, orçamento, controle e contabilidade pública, voltadas para a responsabilidade no processo orçamentário e na gestão financeira e patrimonial, altera dispositivos da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 a fim de fortalecer a gestão fiscal responsável, e dá outras providências, e o Projeto de Lei do Senado n° 248, de 2009, que estabelece normas gerais de finanças públicas voltadas para a qualidade na gestão e dá outras providências.

Tais projetos, hoje reunidos e batizados de Lei de Qualidade Fiscal, pretendem uma renovação da Lei 4320/64, a conhecida Lei do Orçamento, texto fundamental do ramo do Direito Público conhecido como Direito Financeiro. Ocorre, todavia, que o direito, com seus ramos, somente pode ser criado ou interpretado com diálogo entre os ramos, um relacionamento dialético, para, em sincronia, manter sua própria uniformidade.

A Lei de Qualidade Fiscal possui avanços, mas no que é fundamental para o combate às obras e compras fantasmas, continua a se manter hermética, sem querer se relacionar com a evolução histórica ocorrida desde 1964 e sem dialogar com outros ramos do Direito Público.

Falamos do processo da despesa pública porque na obra Despesa Pública e Corrupção no Brasil, editada pela Fundação Astrojildo Pereira e a Editorial Abaré em 2009, desenvolvemos o argumento que as obras e compras fantasmas ocorrem porque o processo da despesa pública é defeituoso. A Lei 4320, nos artigos 60, 63 e 64, tal qual a Lei de Qualidade Fiscal no art. 73, citam que a execução da despesa pública ocorre em três fases, o empenho a liquidação e o pagamento.

As liquidações, fase de verificação do que foi comprado ou contratado, antes do pagamento, porque às vezes fraudulentas, são cúmplices das obras e compras fantasmas. As liquidações fraudulentas já começam a preocupar os agentes administrativos dos setores financeiros dos órgãos públicos, porque tal, como ato administrativo, sujeita-os a acusações de improbidade administrativa e crime contra as finanças públicas.

Entretanto, a Constituição Federal de 1988, no seu art. 74, quando criou o Sistema de Controle Interno, que parece só agora será regulamentado tal sistema pela Lei de Qualidade Fiscal, naquele momento constitucional, o legislador, no inciso II do referido art. 74, destinou ao Controle Interno a verificação da Legalidade do gasto público, mas, por força do art. 37 da própria Constituição Federal, está o controlador encarregado também da economicidade e da eficiência do gasto público.

Se a Constituição Federal assim comanda, não há outra alternativa senão a participação do órgão de controle interno no processo da despesa pública, isso antes do pagamento, pois sua missão é preventiva inclusive com a possibilidade de acusação de responsabilização solidária ao controlador que confirma a ilegalidade e não a comunica ao Tribunal de Contas.

Alguém já ouviu falar em acusação dessa natureza? Isso não ocorre porque o texto legal é esquecido, pisoteado, sempre que ocorrem obras e compras fantasmas, porque não há sequer uma preocupação com a autonomia do Controle Interno. Os governantes não querem criar obstáculos aos seus arbítrios, muito mais o fortalecimento de um órgão que está dentro do órgão.

Falha o Tribunal de Contas e o Ministério Público ao não perscrutar da verdadeira atuação dos órgãos de controle interno na administração pública da União, Estados e Municípios e na conscientização aos que ora exercem suas funções, de que devem comunicar ao Tribunal de Contas os erros, sob pena de responsabilidade solidária, como previsto no §1º do art. 74 da Constituição Federal.

Aliás, se houvesse um movimento no sentido de investigação sobre a atuação do controle interno, a sociedade descobriria que esse órgão de extração constitucional, em nível federal está amarrado aos arbítrios dos gestores, por isso ocorrem obras, compras e até mesmo folhas de pagamento secretas.

Mas o grosso mesmo da apuração, nos Estados e Municípios, faria aflorar um sem fim de ilegalidades, uma vez que podemos encontrar até mesmo Secretarias Estaduais que não dispõem de um órgão de controle interno, que deve estar interligado aos demais de sua esfera de poder pela Controladoria, um sonho.

Assim, a Lei de Qualidade Fiscal quando se reporta ao processo da despesa pública, replica um texto com uma visão no passado e sem uma preocupação de relacionamento dialético entre os ramos do direito público, esquecendo que o verdadeiro compromisso em matéria de direito financeiro, tem haver com a maior participação dos órgãos dos poderes e das instituições no processo da despesa pública.

Aliás, Democracia supõe divisão de poderes, repartição de competências e atribuições, freios e contrapesos. Uma despesa pública que não contenha a participação do controle interno, primeiro é contestada por ser antidemocrática, mas não esqueçamos que ela, por comando constitucional, torna-se também sujeita a argumentos de ilegalidade na sua forma, viciando a execução orçamentária.

*Promotor de Justiça do Estado do Piauí, Bacharel em Ciências Jurídicas pela Universidade Católica de Pernambuco, Pós-graduado em Relações Internacionais pela

Universidade de Brasília e Mestre em Direito Internacional Econômico e Tributário pela Universidade Católica de Brasília. É escritor de várias obras sobre finanças públicas.

BRASIL: NO PLANEJAMENTO FISCAL A CHAVE ESTÁ NA EXECUÇÃO DOS INVESTIMENTOS

Pensamos que a reação do mercado para o recente pacote fiscal tem sido quase que universalmente cética. Em nossa opinião, a razão é simples: se tomarmos pelo “valor de face” o que foi anunciado pelo ministro Mantega, a probabilidade de alcançar o ajuste necessário é muito pequena.

Pensamos que o problema com essas análises pessimistas é a interpretação demasiado literal das intenções do governo, especificamente a promessa de manter os níveis de investimento, como previstos no PAC.

Em nossa análise, mais otimista, defendemos a idéia de que o governo usaria a execução do programa PAC como um "amortecedor" para cumprir as metas de ajuste fiscal em uma base contínua. Ou seja, se as receitas ficam aquém do previsto, o governo vai retardar a execução de investimentos para atingir a meta. Isso equivaleria a adiar gastos. Da mesma forma, durante o boom pré-eleitoral, a execução de muitos programas foi acelerada. Assim, o governo poderia cumprir as suas metas fiscais e, ao mesmo tempo manter a sua promessa de não cancelar projetos de investimento, que são vistos como sagrados pela esquerda política.

No Estado de São Paulo de hoje, o conhecido economista Samuel Pessoa, do conservador instituto IBRE / FGV, sediado no Rio, concorda com a nossa análise.

No estudo de Pessoa, dos R$ 50 bilhões em cortes, R$18 bilhões são pelo cancelamento de despesas previstas pelo Congresso. A partir das excessivamente infladas despesas discricionárias em saúde e educação o governo pode cortas outros R$13.9 bilhões e mais R$ 5 bilhões de custos do serviço púbico civil. O restante, R$15.3 bilhões, virá do retardo da execução do PAC, o que pode ser feito aplicando a mesma taxa de execução do ano passado: 65%.

Embora se possa discutir sobre estes números, pensamos que eles mostram que é possível alcançar o nível dos cortes necessários dado que uma visão mais realista dos desafios concretos da política a serem enfrentados pelo novo governo estejam sendo tomados em consideração.

Dilma esta sendo confrontada com o desafio de lidar com a herança inflacionária do governo Lula, sem, entretanto, repudiar abertamente suas políticas. Achamos que isso vai exigir uma declaração, cuidadosa e nem sempre muito transparente, de intenções.

Tony Volpon

AFINAL O ESTADO NÃO SE PAGA?

O dilema dos dilemas é quando o indivíduo ou a família precisam decidir se querem abrir mão de sua renda, que poderia ser destinada ao consumo ou a poupança, em favor do tributo. Claro a necessidade de planejamento não permite que se faça isso todo o momento, mas eleições presidenciais, principalmente, são um bom momento para reflexão.

Classicamente o Estado tributa para subsistir ou transferir renda. Atualmente nem o mais radical dos liberais imagina ser possível a existência em sociedade sem o Estado. Evidentemente a escolha não é entre pagar tributos ou não pagar. Embora até existam grupos que até defendam não pagar, mas é lá nos EUA.

O grande debate, e ele existe agora explícito ou implícito na mídia, é quanto pagar ou melhor quanto se admitir que será apropriado pelo Estado. Uma parte significativa do discurso de defende gasto e muito gasto, portanto tributação e mais tributação, se escora na justiça social.

O tributo serviria como uma espécie de redistribuição de renda. Vamos dizer dos mais afortunados para os menos afortunados. Alguma coisa do gênero. Claro, se tivermos em vista o mundo real e nele constatarmos que a carga tributária sobre as famílias de menor renda é proporcionalmente muito maior do que a mesma carga sobre as famílias de maior renda, alguma coisa não vai bater. De fato, famílias de renda abaixo de dois salários têm seu ganhos “confiscados” em mais de 50%. Enfim, de cada real que ganham cerca de 52 centavos voltam para o governo. O ganho líquido real é de 48 centavos.

Olhando assim fica uma pergunta atravessada na garganta: Afinal, onde está de fato a justiça social? Uma simples regra matemática de proporção entre os gastos “sociais” reais e diretos de um lado com os gastos para a manutenção da máquina de outro deve informar que é a máquina que custa caro.

É algo mais ou menos assim: Você tem cinco laranjas e teu vizinho uma. Eu quero fazer justiça social. Tomo duas laranjas tuas. Mas para dar laranjas ao teu vizinho eu cobro uma. Então, no final do dia você fica com três, teu vizinho com duas e eu com uma. A minha justiça social está feita. A tua e a do vizinho eu não sei.

Esse é o problema fazer justiça social custa. O Estado cobra para fazer essa passagem entre as famílias.

Nada deveria ser mais natural que as famílias nas duas pontas: doadoras e receptoras passassem a se interessar pela qualidade e finalidade desse custo.

Como dissemos no princípio esta é uma boa época para o tema.

Tudo isso á propósito da decisão de corte no orçamento. O corte em si tudo bem. O governo, talvez chateado com a insistência dos deputados em discutir o abacaxi da partilha do Pré-Sal, resolveu puni-los, cortando fundo suas preciosas verbas, via emendas, destinadas às bases eleitorais.

Nessa altura do campeonato o corte joga à favor do jogo bruto. Esse o governo sabe fazer como ninguém.

Um forte corte nas emendas “valoriza” sua distribuição e pode ser um poderoso elemento de convencimento de “aliados” que estejam em dúvida quanto a apoiar Dilma Roussef ou não. Claro, paranóia minha. Nossos gestores são pessoas sérias.

Muito bem. Decidido o corte ficou uma dúvida: Se a arrecadação de janeiro e fevereiro foi recorde tem sentido cortar por “falta de recursos orçamentários”?

De imediato fica uma questão: Afinal o Estado pode se pagar?

Se não pode, não pode porquê?

É bom pensar e refletir...

Demetrio Carneiro